核心觀點(diǎn)
現(xiàn)行環(huán)保法中的保護(hù)優(yōu)先原則，鮮明地傳遞出這樣一個(gè)信號(hào)：要在防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、降低環(huán)境損害上優(yōu)先采取措施，而非將環(huán)境保護(hù)的“防線”后撤至最終的污染治理上，即堅(jiān)決不能先污染后治理。
要對(duì)“綠水青山就是金山銀山”形成更加透徹的認(rèn)識(shí)。要在開發(fā)、建設(shè)過(guò)程中盡可能地采取治理措施，以降低對(duì)生態(tài)環(huán)境的損害，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益“多贏”。
魏新軍
4月27日，生態(tài)環(huán)境法典草案提請(qǐng)十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議首次審議，并自4月30日起至6月13日止進(jìn)行了公開征求意見，等待再次提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。這是繼民法典之后我國(guó)第二部以法典命名的法律。
法典施行后，現(xiàn)行的環(huán)保法、環(huán)評(píng)法、海環(huán)法和大氣、水、土壤、固體廢物、噪聲、放射性等污染防治法，以及清潔生產(chǎn)促進(jìn)法等十部法律都將不再保留。其中，保護(hù)優(yōu)先原則將在今后的生態(tài)環(huán)境法典中得到重要體現(xiàn)。值此節(jié)點(diǎn)，更加準(zhǔn)確地理解現(xiàn)行法律中對(duì)保護(hù)優(yōu)先原則的規(guī)定，尤為必要。
《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱“環(huán)保法”）第五條明確規(guī)定：“環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則?！边@是2014年修訂時(shí)新增加的內(nèi)容，也是現(xiàn)階段生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作遵循的基本要求，對(duì)進(jìn)一步凝聚共識(shí)、匯聚力量具有重要意義。但是，在實(shí)踐中對(duì)保護(hù)優(yōu)先原則的理解，往往比較教條與片面，容易將保護(hù)和發(fā)展對(duì)立起來(lái)，從而影響對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)關(guān)系的正確處理。
現(xiàn)實(shí)中，一些人往往將保護(hù)優(yōu)先原則中的“保護(hù)”對(duì)應(yīng)于“開發(fā)”，將其同義替代后，就變成“保護(hù)優(yōu)先”與“開發(fā)優(yōu)先”的相對(duì)關(guān)系。進(jìn)而得出結(jié)論，“保護(hù)”要優(yōu)先于“開發(fā)”。
持上述觀點(diǎn)的人認(rèn)為，為了環(huán)境保護(hù)的目的，具有一定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)劃和項(xiàng)目就要讓位于“保護(hù)”，故不能實(shí)施。在這種認(rèn)識(shí)的作用下，一些審批人員面對(duì)環(huán)境要素較為復(fù)雜、環(huán)境影響較為敏感的規(guī)劃或項(xiàng)目，就難免畏手畏尾、縮手縮腳，一拖再拖、橫加阻攔，更有甚者，簡(jiǎn)單粗暴地直接拒絕。這種披著“保護(hù)優(yōu)先”外衣的不負(fù)責(zé)任的做法，不僅嚴(yán)重?fù)p害了營(yíng)商環(huán)境，還影響到區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)也使生態(tài)環(huán)境部門工作被動(dòng)。
應(yīng)當(dāng)如何正確理解保護(hù)優(yōu)先原則呢？可從以下幾個(gè)維度深入分析。
一是從立法本意來(lái)分析?！氨Ｗo(hù)優(yōu)先”對(duì)應(yīng)于“破壞在先”。立法者確定保護(hù)優(yōu)先原則，著力于突出保護(hù)環(huán)境，以反對(duì)隨意、肆意破壞生態(tài)環(huán)境的行為，反對(duì)先破壞再治理的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)和行為，從而在全社會(huì)樹立起重視保護(hù)生態(tài)環(huán)境的鮮明導(dǎo)向。保護(hù)優(yōu)先原則的出發(fā)點(diǎn)，在于以環(huán)境保護(hù)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)更有內(nèi)涵、更可持續(xù)、更高質(zhì)量的發(fā)展，而非簡(jiǎn)單化地遏制開發(fā)與建設(shè)。
二是從語(yǔ)義承接來(lái)理解?！氨Ｗo(hù)優(yōu)先”是環(huán)境損害之下的“優(yōu)先”。在環(huán)保法第五條中，緊隨“保護(hù)優(yōu)先”的是“預(yù)防為主”，該表述的語(yǔ)境是處于環(huán)境損害之下的保護(hù)。按照常理，環(huán)境損害源于各類開發(fā)、建設(shè)等活動(dòng)，因而此處的“保護(hù)”應(yīng)是在開發(fā)、建設(shè)活動(dòng)之中的“優(yōu)先”，也即在開發(fā)、建設(shè)過(guò)程中盡量減少對(duì)環(huán)境的不利影響。比如，降低污染物排放強(qiáng)度和總量，減輕對(duì)自然生態(tài)的破壞等。這屬于“最優(yōu)路徑”選擇的問(wèn)題，而不能因噎廢食，理解為不搞開發(fā)和建設(shè)。
三是從內(nèi)在邏輯來(lái)探究。保護(hù)與開發(fā)的關(guān)系是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的，絕非靜態(tài)的禁止開發(fā)和建設(shè)。自然保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間存在相互依存、相互制約的復(fù)雜關(guān)系。一方面，自然保護(hù)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，自然環(huán)境提供的清潔空氣、水資源、土壤及生物多樣性等生態(tài)服務(wù)，是農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)、醫(yī)藥等產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必要條件；另一方面，不合理的經(jīng)濟(jì)發(fā)展可能破壞自然環(huán)境，如過(guò)度開發(fā)導(dǎo)致資源枯竭、污染加劇，進(jìn)而制約經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。因此，需通過(guò)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，在保護(hù)生態(tài)的前提下發(fā)展經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)兩者協(xié)調(diào)統(tǒng)一。
經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要內(nèi)容之一就是開發(fā)與建設(shè)，而任何開發(fā)、建設(shè)，都不可避免會(huì)對(duì)環(huán)境造成或大或小的損害。“保護(hù)優(yōu)先”理應(yīng)是對(duì)開發(fā)、建設(shè)行為所導(dǎo)致環(huán)境損害“度”的約束，而不可能以拒絕開發(fā)、建設(shè)來(lái)求得“環(huán)境優(yōu)先”。
基于上述分析，筆者認(rèn)為，現(xiàn)行環(huán)保法中的保護(hù)優(yōu)先原則，鮮明地傳遞出這樣一個(gè)信號(hào)：要在防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、降低環(huán)境損害上優(yōu)先采取措施，而非將環(huán)境保護(hù)的“防線”后撤至最終的污染治理上，即堅(jiān)決不能先污染后治理。
實(shí)踐中，當(dāng)保護(hù)和開發(fā)遭遇不可調(diào)和的矛盾時(shí)，就應(yīng)把保護(hù)作為優(yōu)先選項(xiàng)，否則，等產(chǎn)生嚴(yán)重環(huán)境損害后果時(shí)再去治理，就會(huì)得不償失或者無(wú)法彌補(bǔ)。要對(duì)“綠水青山就是金山銀山”形成更加透徹的認(rèn)識(shí)。要在開發(fā)、建設(shè)過(guò)程中盡可能地采取治理措施，以降低對(duì)生態(tài)環(huán)境的損害，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益“多贏”。
當(dāng)滿足現(xiàn)實(shí)需要的開發(fā)建設(shè)行為，在法律法規(guī)和規(guī)劃允許的范圍內(nèi)實(shí)施，即便遇到現(xiàn)實(shí)中的環(huán)境影響因素較為復(fù)雜，決策者也不能單憑主觀臆斷，因?yàn)楹ε伦陨頁(yè)?dān)責(zé)而故意阻礙、限制開發(fā)與建設(shè)。這一點(diǎn)非常關(guān)鍵且值得關(guān)注，以避免在地方發(fā)展建設(shè)中產(chǎn)生嚴(yán)重的遲滯效應(yīng)。
貫徹落實(shí)“保護(hù)優(yōu)先”原則，就要把生態(tài)環(huán)境保護(hù)理念貫穿于各類開發(fā)、建設(shè)的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、環(huán)評(píng)和施工全過(guò)程各環(huán)節(jié)，把降低環(huán)境不利影響作為重要權(quán)衡標(biāo)準(zhǔn)和關(guān)鍵指標(biāo)。而要做到這一點(diǎn)，有賴于項(xiàng)目主體強(qiáng)烈的環(huán)保意識(shí)、法治觀念，自覺履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，也有賴于各級(jí)政府及負(fù)有監(jiān)管職責(zé)部門的監(jiān)管效能和引導(dǎo)效果，尤其是各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門正確且充分地履責(zé)，當(dāng)然，還有賴于全社會(huì)的全面參與和良好氛圍營(yíng)造。
針對(duì)保護(hù)優(yōu)先原則理解的片面性問(wèn)題，以及由此帶來(lái)的認(rèn)識(shí)困惑和決策制約，此次在生態(tài)環(huán)境法典編撰中形成了一系列優(yōu)化。目前已經(jīng)完成意見征集的生態(tài)環(huán)境法典草案中的第八條內(nèi)容，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持的原則，從“保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)”，修改為“預(yù)防為主、系統(tǒng)治理、生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)”。
值得注意的是，這里回避了“保護(hù)優(yōu)先”的表述，增加了“生態(tài)優(yōu)先”的內(nèi)容。這一變化很重要，它把行為要件轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)果要件。如此一來(lái)，在理解和執(zhí)行中，就不容易出現(xiàn)“保護(hù)”優(yōu)先于“開發(fā)、建設(shè)”的錯(cuò)覺，較好地解決了認(rèn)知上的模糊與不一致問(wèn)題。
總之，只要以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為基本價(jià)值取向，全社會(huì)廣泛動(dòng)員和積極行動(dòng)起來(lái)，真正意義上的保護(hù)優(yōu)先原則，就會(huì)得到更好、更深入地落實(shí)，并為高質(zhì)量推進(jìn)綠色發(fā)展提供強(qiáng)有力的支撐。
（作者單位：陜西省環(huán)境科學(xué)研究院）
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